По данным Счетной палаты, в 2016 году регионам предстоит погасить 400 млрд руб. рыночных обязательств. Госдолг регионов стабильно растет с 2012 года, пишет ведомство в своем заключении на проект бюджета. Быстрее всего он увеличивался в 2013 году — на 28,6%, в 2014 году — на 20%. В этом году прирост пока составляет только 4%, но в конце года субъекты, как правило, существенно наращивают обязательства. Причем расходы регионов на обслуживание уже накопленных долгов в этом году возросли почти на треть — до 104,6 млрд руб.
Больше всего регионы задолжали российским и зарубежным коммерческим банкам, а также международным финансовым организациям — 37,6% от общего объема долга. Еще 37,3% приходится на бюджетные кредиты.
Расходная часть региональных бюджетов остается стабильной или увеличивается, да и с доходами возникает целый ряд проблем. В частности, по регионам ударит ожидаемое сокращение межбюджетных трансфертов. Поскольку давление на расходную часть федерального бюджета «огромное», пишет S&P, перераспределение доходов в пользу регионов будет затруднено. «Риски увеличения несбалансированности региональных бюджетов в следующем году возрастают», — считают эксперты РАНХиГС и Института Гайдара.
Нестабильные доходы
Одна из проблем региональных бюджетов — постоянные изменения законодательства. Согласно обзору S&P в последние восемь лет менялись ставка налога на прибыль и порядок перечисления акцизов, вводились вычеты по НДФЛ, усиливалась централизация НДПИ. Контролируемые на федеральном уровне доходы составляют основную часть доходов регионов: на НДФЛ и налог на прибыль приходится в среднем более 50% доходов субъектов. По оценкам S&P, регионы могут сами контролировать лишь около 10% всех своих доходов (такие, как продажа имущества и сборы).
В то же время расходы региональных бюджетов не снижаются — более того, правительство регулярно добавляет к ним новые обязательства. В предвыборный период 2011–2012 годов субъектам пришлось по требованию федерального центра увеличить заработные платы учителей и врачей, что усилило давление на их бюджеты, а полной компенсации в виде трансфертов или налоговых доходов они не получили.
Дополнительная проблема — неравномерные возможности субъектов по генерированию доходов, отмечает S&P. На десять регионов — Москву, Санкт-Петербург, Московскую область, Ханты-Мансийский автономный округ, Татарстан, Красноярский край, Свердловскую область, Краснодарский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и Башкирию приходится более 50% ВВП страны, а проживает в них только треть населения. Сильные регионы, выигрывающие от конструкции налоговой системы (Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа), демонстрируют операционный профицит бюджета выше 15%, в то время как слабые (Магаданская область, Красноярский край) зачастую фиксируют операционный дефицит, пишет S&P.
Порядка 20% доходов бюджетов, как отмечает рейтинговое агентство, приходится на перечисления из федерального бюджета. Система межбюджетных трансфертов включает более 90 различных видов перечислений, но обеспечивает невысокий уровень выравнивания доходов субъектов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности сокращают разрыв между наиболее богатыми и наиболее бедными регионами с 40 до 12–15 раз — это слабый по международным меркам выравнивающий эффект, утверждает S&P.
Не хватит дотаций
Государственный долг российских регионов к концу 2015 года достигнет 2,3 трлн руб., увеличившись на 100 млрд руб., прогнозирует Счетная палата. С учетом муниципальных долгов совокупный долг регионов к концу года достигнет почти 3 трлн руб., оценивает S&P. К концу 2016 года размер регионального долга может вырасти до 2,6 трлн руб., сообщила депутатам Госдумы 7 ноября первый заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко.
Эксперты S&P упоминают риски рефинансирования в числе основных рисков регионов. В 2014 году долг регионов в среднем равнялся 40% текущих доходов, и в среднесрочной перспективе S&P прогнозирует увеличение показателя. В половине регионов уже сейчас долговая нагрузка составляет более 60% доходов, в 12 субъектах она превышает 100% доходов (см. врез).
Эксперты РАНХиГС и Института Гайдара в своем заключении на проект бюджета 2016 года (есть у РБК) назвали «излишне оптимистичным» заложенный в проект прогноз доходов региональных бюджетов. Они полагают, что общий объем доходов в отношении к ВВП в 2016 году может снизиться, хотя в пояснительной записке к проекту бюджета говорится о сохранении показателя примерно на уровне 2015 года. «Прогноз по росту налоговых и неналоговых доходов регионов в 2016 году к уровню 2015 года в 11,9% (при прогнозируемой инфляции 6,4%) представляется явно завышенным, особенно с учетом ожидаемой нами худшей динамики основных макроэкономических показателей в 2016 году по сравнению с официальным прогнозом», — полагают экономисты.
Долг регионов будет расти из-за недостатка дотаций, предусмотренных для регионов федеральным центром в проекте бюджета 2016 года, сообщил на заседании бюджетного комитета 7 ноября Юрий Росляк, аудитор Счетной палаты. По его мнению, то, что ситуация с долгами регионов «уже дошла до края», фактически признал и Минфин: министерство решило распределить между регионами дополнительные 45 млрд руб. в конце 2015 года. По подсчетам Росляка, в госпрограмме распределения средств регионам следовало предусмотреть на 200 млрд руб. больше по сравнению с 655 млрд руб., которые заложены в проект сейчас.
«Субъекты Российской Федерации, скорее всего, не смогут компенсировать влияние сокращения расходов на межбюджетные трансферты из федерального бюджета», — согласны эксперты НИУ ВШЭ. На прошлой неделе они писали, что в 2016 году межбюджетные трансферты регионам из федерального центра снизятся на 3,9%. Эксперты отмечают, что реальное сокращение расходов бюджета (в ценах 2014 года) еще заметнее — это 17,7%. В процентах к ВВП трансферты снизятся с 2,24% в 2015 году до 2,01% в 2016-м.
Задолжали центру
«Правительством принимались серьезные меры, чтобы улучшить ситуацию с высоким и неснижающимся уровнем государственного долга субъектов», — говорится в отчете ВШЭ. Их оказалось недостаточно, и в августе были изменены правила предоставления регионам бюджетных кредитов на погашение и рефинансирование задолженности.
Долг регионов по бюджетным кредитам в январе—августе увеличился на четверть (на 162 млрд руб.) и на 1 октября 2015 года составил 809,5 млрд руб., сказано в заключении Счетной палаты. Доля бюджетных кредитов в структуре региональных долгов уже сопоставима с коммерческими — 37,3%. Долги некоторых регионов почти полностью состоят из бюджетных кредитов: в Алтайском крае — на 99,5%, в Чечне — на 98,9%, в Туве — на 98,4%, в Курской области — на 98%. В Адыгее, Ингушетии, Камчатском крае и Владимирской области госдолг состоит из бюджетных кредитов на 100%.
В следующем году планируется сократить объем бюджетных кредитов почти вдвое — до 140 млрд руб. По мнению Счетной палаты, эта сумма недостаточна и требует увеличения. По словам председателя бюджетного комитета Думы Андрея Макарова, ко второму чтению бюджета 2016 года общий объем бюджетных кредитов будет увеличен до уровня 2015 года — 310 млрд руб.
Долг и дефицит?
Впрочем, сокращение трансфертов регионам планируется каждый год, но по факту их предоставляется всегда больше плана, говорит РБК Карен Вартапетов, заместитель директора группы государственных финансов S&P. «В частности, в этом году планировалось почти 12-процентное номинальное снижение трансфертов, а по данным за девять месяцев, падения почти не было», — приводит он пример.
Однако даже если трансферты не снизятся, 2016 год станет сложным для регионов. С одной стороны, темпы роста НДФЛ и налога на прибыль будут значительно ниже темпов инфляции. С другой — несмотря на смягчение требований указов президента по повышению зарплат бюджетников, поддержание уже достигнутого уровня социальных расходов потребует от регионов больших усилий, схожих с теми, которые предпринимаются в 2015 году, отмечает Вартапетов. «За первые девять месяцев этого года расходы регионов выросли на 5%», — поясняет он.
«Мы прогнозируем увеличение дефицита региональных бюджетов в 2016 году по сравнению с 2015 годом и соответственно дальнейший рост долга», — говорит Вартапетов. «С большой долей вероятности решение бюджетных проблем регионов будет осуществляться федеральным центром в индивидуальном порядке, путем предоставления экстраординарной финансовой поддержки отдельным регионам», — отмечается в обзоре S&P.
Тем не менее экстраординарная поддержка не всегда предоставляется своевременно. В феврале этого года Новгородская область в условиях ограниченного доступа к средствам рефинансирования не провела вовремя платеж по кредиту ВТБ, не сумев привлечь новый коммерческий кредит. По определению S&P, такой пропущенный платеж квалифицируется как дефолт. Получить бюджетный кредит регион также не смог, потому что на тот момент еще не было позиций по их распределению, пояснял тогда РБК источник в департаменте финансов Новгородской области. В итоге регион договорился с ВТБ о рефинансировании своей задолженности.